Introduction au contentieux des SAFER

Une récente décision de la 3ème chambre civile de la Cour de cassation rendue le 4 septembre 2025 a précisé la nature des biens sur lesquels les SAFER disposent d’un droit de préemption. Les bâtiments d’habitations d’une exploitation agricole vendus suite à une liquidation judiciaire ne sont ainsi pas préemptables par ces sociétés1. Cette décision illustre la vigilance des juridictions civiles mais aussi la grande liberté initiale des SAFER dans l’exercice de leurs prérogatives. Voici quelques explications sur un contentieux atypique autour de ces sociétés incontournables du monde rural

Une rapide présentation des SAFER est nécessaire (A) pour mieux comprendre la compétence des juridictions civiles de droit commun (B) dans la plupart des contentieux les concernant. Les principaux sont ceux relevant de l’exercice de leur droit de préemption (C), ou de leur gestion de transition (D) jusqu’à la revente ou la substitution des biens (E).

A. Brève présentation des S.A.F.E.R

Les SAFER sont des personnes morales atypiques qui témoignent de la prudence de l’Etat vis-à-vis de l’activité agricole, se refusant à la diriger directement, tout en souhaitant l’organiser. Dès 1960 (2), des pouvoirs sont ainsi délégués à ces nouvelles sociétés, d’abord pour organiser la concentration et la modernisation des exploitations agricoles, puis pour favoriser l’accès à l’activité agricole et aménager le milieu rural. Actuellement au nombre de dix-sept, les SAFER couvrent l’ensemble du territoire français, sans recoupement possible. Ces sociétés privées, principalement sociétés anonymes, au régime particulier sont dotées d’un droit de préemption sur les ventes et donations concernant des biens immeubles à destination agricole (3) ou des sociétés agricoles (4). Armées de cette prérogative, elles négocient par ailleurs à l’amiable le rachat des terres mises en vente, sans avoir à l’exercer effectivement. Les donations ou ventes ainsi concernées doivent ainsi obligatoirement être notifiées aux SAFER.

Ces sociétés sont gouvernées par un conseil d’administration composé des collectivités et organismes agricoles actionnaires et conseillées par un comité technique. Elles sont contrôlées par les Ministères de l’Agriculture et de l’Economie qui leur octroient un agrément pour l’exercice de cette mission de service public justifiant des prérogatives exorbitantes de droit commun. Par ailleurs, deux commissaires du Gouvernement, issus des deux ministères, approuvent chaque décision de préemption, rétrocession ou substitution. Enfin des rapports annuels et des plans pluriannuels d’activité sont transmis aux Ministre de l’Agriculture et Ministre de l’Economie pour approbation.

L’exercice de leurs prérogatives de puissance publique et son contrôle effectif sont régulièrement dénoncés par divers acteurs. Des voies de recours devant les juridictions existent, utilisées tant par les SAFER elles-mêmes que par leurs critiques.

B. La compétence des tribunaux judiciaires

Cette compétence mérite d’être explicitée car elle découle du régime particulier d’une SAFER : « société commerciale par la forme, civile par son objet, agricole dans la finalité qu’elle poursuit grâce à des prérogatives de puissance publique et qui par surcroît est dépourvu de but lucratif5. » (6).

D’abord, hormis les contentieux concernant un éventuel retrait d’agrément par les ministres chargés de l’agriculture et de l’économie, décision administrative individuelle relevant du juge administratif, les contentieux concernant les SAFER relèvent des juridictions privées. Le Tribunal des conflits avait tranché la question à propos du contentieux relatif au droit de préemption (7) et aux rétrocessions8. La nature ambiguë des SAFER a nécessité une clarification du Conseil d’Etat en 1991 qui constate que « l’approbation par les commissaires du Gouvernement du droit de préemption par une SAFER constitue un acte administratif unilatéral (9) » dont la contestation relève du juge administratif qui reste cependant incompétent pour juger du recours intenté par le prétendu propriétaire du terrain contre la décision de la SAFER.

Ensuite, ces contentieux relèvent du tribunal judiciaire de droit commun et non du tribunal de commerce, la SAFER ayant un objet civil et non commercial. La valeur des ventes ou donations dépassant systématiquement les 10 000 €, les tribunaux de proximité ne sont par ailleurs pas concernés. Le tribunal compétent est celui dans le ressort duquel se trouve la parcelle ou la société agricole. La saisine du tribunal par requête ou assignation avec l’assistance obligatoire d’un avocat, comme tout litige civil de plus de 10 000 €.

C. Le contentieux du droit de préemption des SAFER

Bien qu’exceptionnel (moins de 10 % des opérations réalisées par les Safer, représentant moins de 1 % des ventes déclarées à la Safer (10)) l’exercice du droit de préemption est « un nid à contentieux » (11) initiés par la SAFER elle-même, si elle n’est pas mise en position de l’exercer, ou par les parties initiales à la vente (vendeur comme acheteur évincé).

Le contentieux peut être à l’initiative d’une SAFER qui n’aurait pas été informée d’une opération sur laquelle elle pouvait exercer son droit de préemption, au regard de la nature du bien et de sa localisation. Ainsi en cas de vente entre vifs non déclarée par le notaire aux SAFER, celles-ci peuvent agir dans un délai de 6 mois à compter du jour de la publication de l’acte de vente ou à défaut, du jour où elles en prennent connaissance devant le tribunal judiciaire pour obtenir l’annulation de l’acte ou de la substituer aux droits du tiers (12). Si l’opération non-déclarée n’entre pas dans le droit de préemption de la SAFER, une amende administrative dissuasive (13) peut néanmoins être encourue.

Le contentieux peut aussi être une contestation de l’exercice par la SAFER de ce droit. Le requérant conteste alors la décision de préempter dans un délai de six mois à compter du jour de la publication de cette décision (14). La légalité de la préemption s’examine au regard de la rétrocession qui doit respecter les objectifs légaux, dans ce cas le délai de six mois court à partir de la décision de rétrocession. Si c’est la motivation de la décision de préemption qui est contestée, alors nul besoin d’attendre la rétrocession et le délai court à partir de la décision préemption. Le vendeur peut aussi saisir le tribunal judiciaire dans un délai de six mois pour obtenir la révision du prix et des conditions proposées par la SAFER. Par ailleurs, la SAFER peut être poursuivie en responsabilité pour le préjudice subi du fait de l’exercice du droit de préemption. Cette action est soumise au délai de prescription de droit commun de cinq ans (15).

Le contentieux des conflits de droit de préemption entre SAFER et preneur est résolu directement par le Code rural (16). Le droit de préemption des SAFER cède ainsi devant celui des preneurs de baux ruraux en fermage sur les fonds concernés, mais aussi devant celui de l’Etat et des collectivités locales, ou celui des cohéritiers (17).

D. Contentieux des contrats de portage

Le contentieux de la période transitoire, entre l’achat par négociation ou préemption et la revente des actifs, est limité par l’absence d’annulation de l’opération ou de sanction18 des SAFER en cas de dépassement du délai légal de 5 ans19. Néanmoins la gestion de ces terrains par les SAFER durant cette période peut susciter des contentieux, notamment relatifs aux contrats de portage. Ces « conventions d’occupation provisoire et précaire » sont celles conclues par les SAFER avec des exploitants pour assurer la gestion agricole des terres lors de la période intermédiaire entre préemption et rétrocession du fonds pouvant durer dix ans. N’étant pas des baux ruraux, ces contrats relèvent de la compétence du tribunal judiciaire et non du tribunal paritaire des baux ruraux. L’occupant doit en théorie se voir offrir la rétrocession du terrain au prix défini diminué des loyers versés au cours de cette occupation précaire.

E. Contentieux des rétrocessions et des substitutions

La SAFER ne doit pas réaliser de bénéfices et doit revendre les actifs qu’elle acquiert. Elle peut pour cela soit rétrocéder le bien par un nouveau contrat ou se substituer un repreneur sélectionné au contrat de vente.

La procédure suivi dans les deux cas est identique : un avis d’appel à candidature affiché en mairie (20) précède une revue en comité technique départemental des candidatures (21), suivi de l’autorisation par les commissaires du Gouvernement et d’une publication de la décision de substitution ou de rétrocession.

L’attribution du foncier, par rétrocession ou substitution suite à une préemption ou un rachat direct, peut être contestée dans un délai de six mois à compter de sa publication (22). Le requérant, candidat évincé, peut contester le choix du candidat retenu ou la motivation de la décision par la SAFER devant le tribunal judiciaire dans le ressort duquel se trouve le bien concerné.